【作者：计珺、李震宇】

　　在矿业权行政管理领域，关于滞纳金的国家规定主要是《矿产资源勘查区块登记管理办法》(2014年修订)《矿产资源开采登记管理办法》(2014年修订)(以下并称“两《登记管理办法》”)。该两部行政法规，分别在第31条和第21条，规定了如不按期缴纳应当缴纳的费用的，由登记管理机关责令限期缴纳，并从滞纳之日起每日加收千分之二的滞纳金。在当时的背景下，由于矿业权价款实际占据了应当缴纳费用的大部分比重，而且加收滞纳金的情形也多发生在拖欠缴纳相应矿业权价款的行为中，因此两《登记管理办法》又可以看作是加收矿业权价款滞纳金的法定依据。

　　2017年6月29日，财政部、原国土资源部发布《关于印发<矿业权出让收益征收管理暂行办法>的通知》(财综〔2017〕35号，以下简称“35号文”)，将过去的矿业权价款调整为矿业权出让收益，相应地要求“如果矿业权人未按时足额缴纳矿业权出让收益的，由县级以上矿产资源主管部门按照征收管理权限责令改正，并从滞纳之日起每日加收千分之二的滞纳金。”该规定基本上也秉承了两《登记管理办法》关于加收滞纳金的规定。

　　虽然前述文件均设定了滞纳金条款，但是对于滞纳金的性质却没有进行明确，导致在实践中对于滞纳金的理解存在各种不同观点，在执行过程中容易出现争议。

　　实践中，由于矿业权出让收益缴纳基数较大，一旦出现欠缴情况，按照每日加收千分之二的滞纳金计算标准，极易产生高额的滞纳金，惩罚性质十分明显，容易给人造成滞纳金属于罚金处罚的印象。但是，滞纳金就是行政处罚中的“罚金”吗？答案是否定的。

　　一、设置滞纳金条款的根本目的是为了督促矿业权人履行缴纳矿业权出让收益的义务

　　笔者认为，结合目前矿业权出让收益征收管理的基本要求以及35号文条款的设置来看，加收滞纳金的主要目的是为了督促矿业权人履行缴纳矿业权出让收益的义务，而并非是为了罚款而“罚款”。

　　首先，根据35号文对于欠缴出让收益的处理规定来看，除了加收滞纳金以外，矿业权人可能还面临着依据《财政违法行为处罚处分条例》(2011年修订)的规定处以罚款的行政处罚。根据《行政处罚法》(2021年修订)第29条的规定，“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”。如果滞纳金也属于行政处罚中的罚款，那么将会出现矿业权人因一次欠缴矿业权出让收益的行为而被给予两次罚款处罚的违法情形。

　　其次，笔者认为，矿业权出让收益滞纳金本质上具有“补偿性”和“惩罚性”的双重属性。“补偿性”是指，由于矿业权人欠缴矿业权出让收益，使国家作为矿产资源所有权人应收而未收，从而产生的资金损失。“惩罚性”则是指，由于矿业权人欠缴矿业权出让收益违反国家规定，而对此种行为进行否定性评价并警示督促其尽快完成缴款义务。

　　最后，笔者认为目前之所以会出现矿业权出让收益滞纳金性质模糊不清的问题，除了两《登记管理办法》及35号文没有明确规定之外，最重要的原因在于较高的征收比例，片面凸显了滞纳金的“惩罚性”功能。根据每日千分之二的标准计算，矿业权出让收益滞纳金的实际年利率为72%，约为目前5年期以上贷款市场报价利率4.6%的15.7倍! 较高的征收比例，很容易给人造成行政机关加收滞纳金就是行政处罚的错觉。

　　二、根据《行政强制法》的规定，矿业权出让收益滞纳金应属于执行罚的范围

　　关于滞纳金的性质问题，虽前述规定中并没有进行明确界定，但在2011年6月30日通过的《行政强制法》第12条则对于行政管理过程中加收滞纳金的性质作出了普适性的规定，即滞纳金属于行政强制执行当中的执行罚。35号文中对于“加收的滞纳金应当不超过欠缴金额本金”也与该法第45条“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额”一脉相承。

　　综上所述，笔者认为：矿业权出让收益滞纳金，是指矿业权人未及时缴纳矿业权出让收益义务时，自然资源行政主管部门通过罚缴一定数额的金钱，以敦促其履行义务的一种间接强制执行方式，属于执行罚的范围。

　　三、准确界定矿业权出让收益滞纳金性质具有重要意义

　　笔者认为准确界定矿业权出让收益滞纳金的性质，无论对于政策研究或是争议解决都具有重要意义：

　　首先，这是研究滞纳金条款设置合法性及合理性的前提条件。结合35号文及两《登记管理办法》的规定，当矿业权人出现欠缴矿业权出让收益的情况时，将会面临以下三种风险：一是，从滞纳之日起每日加收千分之二的滞纳金，并将相关信息纳入企业诚信系统;二是，处不缴或者少缴财政收入10%以上30%以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款;三是，逾期仍不缴纳的，由原发证机关吊销相关矿业权证。那么在已经规定了罚金处罚和吊销许可证处罚的情况下，再设定加收滞纳金条款是否具有合法性、适当性?设定每日加收千分之二标准的滞纳金是否具有合理性?理解这些问题，都要以准确界定矿业权出让收益滞纳金的性质作为前提条件。

　　其次，这是考量加收滞纳金程序是否合法的重要依据。当需要对矿业权人加收滞纳金时，应当以什么样的程序进行才合法合规?当加收滞纳金行为被诉诸法院时，如何对该行为进行司法评判?厘清这些问题，也需要准确界定滞纳金的性质。

　　第三，这是妥善处理滞纳金争议的首要因素。特别是对于因为新旧政策变化以及历史遗留问题而出现的欠缴行为，如果按照出让收益制度建立后的新标准重新计算需缴纳的滞纳金，则对于矿业权人缺少必要的公平。矿业权人抗拒缴纳也往往使执法机关陷入两难境地。如何妥善处理滞纳金争议，是否能够合法合规地调整滞纳金数额，顺利实现征收矿业权出让收益这一根本目的?这些问题的处理，也有赖于准确界定滞纳金的性质。

　　综上所述，虽然35号文对滞纳金条款的规定非常简单，基本上沿袭了两《登记管理办法》的规定，但是在新旧政策交替以及审计监察趋严的背景下，关于是否应当加收滞纳金、如何加收滞纳金以及矿业权人不服加收滞纳金行为时如何解决争议?解决这些问题，都需要准确把握矿业权收益滞纳金的法律性质。

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