【作者：计珺、李震宇】

　　建设项目压覆矿产资源，对于矿山企业、自然资源主管部门、建设项目单位以及业内其他人士而言并不陌生。由于项目建设需要使用土地，而矿产资源又依附于土地而存在，故特别是在高速公路、铁路、水利设施等大型基础设施项目建设过程当中，经常会遇到项目用地范围内存在矿产资源的情况，产生项目建设与矿产资源开发利用之间的矛盾。虽然我国《矿产资源法》以及相关管理文件，对于建设项目压覆矿产资源的定义以及处理程序等作出了规定。但是，由于规定的内容比较原则，在处理一些实践中的具体问题时又不够明确，容易引发纠纷。本文笔者将结合建设项目压覆矿产资源的相关法律、法规、政策规定及办案经验，归纳建设项目压覆矿产资源的构成要件，以帮助矿业权人、项目建设单位及相关人士，准确认定是否构成压覆情形，以及时作出正确的处理。

　　一、我国关于建设项目压覆矿产资源的基本规定

　　1、法律法规依据

　　《矿产资源法》第三十一条规定，“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床”。

　　《矿产资源法实施细则》第三十五条规定，“建设单位在建设铁路、公路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物前，必须向所在地的省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布情况，并在建设项目设计任务书报请审批时附具地质矿产主管部门的证明。在上述建设项目与重要矿床的开采发生矛盾时，由国务院有关主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府提出方案，经国务院地质矿产主管部门提出意见后，报国务院计划行政主管部门决定”。

　　这是我国关于建设项目压覆矿产资源及实行压覆审批制度的主要法律依据。立法的核心目的在于，保护重要矿床不被建设项目压占，如确需压覆，必须履行严格的批准程序。

　　2、自然资源行政主管部门的规范性文件

　　为了进一步落实法律法规的相关规定，自然资源部(原名称为国土资源部)分别于2010年12月18日公布《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》(国土资发〔2000〕386号，已失效，以下称“386号文”)，2010年9月8日公布《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》(国土资发〔2010〕137号，以下称“137号文”)。

　　386号文规定，“压覆矿产资源是指因建设项目实施后导致矿产资源不能开发利用。但是建设项目与矿区范围重叠而不影响矿产资源正常开采的，不作压覆处理”。同时该文件将矿产资源分为重要矿产资源和非重要矿产资源两大类，分别规定了相应的压覆审批程序。386号文现已失效。

　　137号文是目前有效且被广泛适用的关于压覆矿产资源行政管理的规范性文件。137号规定，“凡建设项目实施后，导致其压覆区内已查明的重要矿产资源不能开发利用的，都应按本通知规定报批。未经批准，不得压覆重要矿产资源”。137号文在386号文件的基础上，扩大了重要矿产资源的范围，同时对于压覆审批程序、补偿范围等内容作出了更加具体的规定。

　　3、其他地方政府及行政主管部门的规范性文件

　　根据“137号文”与“386号文”相关规定，多数省、自治区、直辖市都先后发布了相关规范性文件，例如：河北、内蒙古、江苏、山东、河南、湖北、广西、云南、新疆等。对于压覆矿产资源相关概念都做了表述，部分省份如河北、内蒙古、山东、广西、云南等与137号文相同，部分省份则进行了限定、细化。例如，《河南省建设项目压覆矿产资源管理办法》(豫政办〔2013〕101号)第二条规定“建设项目压覆矿产资源是指在当前技术经济条件下，建设项目实施后导致已查明的矿产资源储量不能开发利用”。相比137号文，加入了“当前技术经济条件下”作为判断建设项目是否压覆矿产资源的前提条件。

　　二、建设项目压覆矿产资源的构成要件

　　结合前述法律法规、规范性文件的规定以及笔者团队在处理此类纠纷的相关经验，笔者认为建设项目压覆矿产资源的构成要件主要有以下几个方面：

　　1、建设项目影响范围与矿业权的区域范围重叠

　　根据137号文相关规定，凡建设项目实施后，导致其压覆区内已查明的重要矿产资源不能开发利用的属于压覆矿产资源。关键在于如何界定“压覆区”的范围，这是实践中的难点，也容易引起纠纷。笔者认为，关于“压覆区”的范围，应当以建设项目影响范围与矿区范围重叠的程度作为评判标准。而影响范围的确定，与法律法规、地方政策、行业标准、技术发展水平、不同矿种及不同建设项目的安全、环保要求都密不可分，情况非常复杂，笔者后续文章会详细论述。

　　2、矿业权依法设立且早于建设项目立项时间

　　《矿产资源法》以及“137号文”均明确在建设项目立项前必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。也就是说只有矿业权设置在先，启动在后的建设项目，才应该合理避让矿业权，如果不能避让应当进行合理补偿。如果在建设项目立项后获得矿业权，矿业权权益无法实现或者矿业权灭失，将会引发矿业权出让或者转让纠纷，不属于压覆矿产资源纠纷。

　　3、在现有的技术经济下，建设项目对已查明矿产资源开发利用造成影响

　　建设项目压覆的后果，是导致已查明矿产资源无法开发利用，或继续进行开发利用不具有经济性，只能选择放弃。因此，建设项目影响矿产资源开发利用应当以“现有技术经济条件”为前提，确保相关各方的可预见性。实践中，对于一些情况复杂的项目，也有矿业权人或政府部门组织相关地质、工程等专家论证压覆是否影响矿产资源开发利用，从而确定是否构成压覆的先例。

　　三、准确认定建设项目是否压覆矿产资源的重要性

　　建设项目是否压覆矿产资源，既是一个技术问题，也是一个法律问题，并且随着经济技术条件、国家及地方政策的变化，其判断标准也会随着调整变化。根据以往处理此类纠纷的经验，建设项目压覆矿产资源的纠纷主要集中在是否构成压覆、影响范围以及补偿/赔偿标准三大问题之上。因此，准确认定建设项目是否压覆矿产资源具有十分重要的意义。

　　首先，对于建设项目单位而言，准确认定是否构成压覆，有利于项目建设单位在选择压覆或选择修改选址方案中作出正确的抉择。一旦决定压覆矿产资源，也能够使项目建设单位尽快与相关矿业权人取得联系，并积极沟通协商压覆补偿事宜，从而保证建设工程相关审批及施工进度，尽快服务于特定主体或社会公众。

　　其次，对于矿业权人而言，准确认定是否构成压覆，有利于及时并有效地维护自身合法权益。笔者过去曾遇到过一些案例，部分矿业权人由于对是否构成压覆以及压覆的相关程序缺乏了解，导致认识错误而签订了一些不利协议，导致后续维权困难。也有一些矿业权人，由于对压覆及补偿盲目乐观，而疏于对矿业权的维护和管理，导致最终矿业权灭失而无法获得补偿的情况。

　　第三，对于自然资源行政主管部门及政府而言，准确认定是否构成压覆，有利于形成统一规范的压覆审批管理流程，既维护国家矿产资源安全、矿业权人的合法权益，又能够助力重大基础建设项目的顺利实施。从根本上减少压覆矿产资源争议的发生，更利于社会的和谐稳定。

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