【作者：李震宇、计珺】

案件·导语：

本次案例为最高人民法院发布的生态环境保护典型案例之一，明确了违反国家规定在自然保护区内出让河道采砂权，签订的《出让合同》属于无效行政协议。由此给受让人造成损失的，应当承担赔偿责任。

关键词：

自然保护区 河道采砂权出让 行政协议无效 生态环境保护

基本案情：

2013年10月23日，原告A通过公开拍卖取得B河道砂石开采权，缴清100万元成交价以及5万元拍卖佣金，并与被告C水利局签订《出让合同》，合同约定“受让人按合同约定支付出让成交价款的，出让人必须依法给受让人办理《河道采砂许可证》。

2015年9月14日，原告A向被告C水利局提交出书面申请，要求被告C水利局发放B河道采砂许可证，被告C因原告A没有按照要求提交采砂船舶检验证书等资料不予办理。

后，双方因履行合同争议无法协商一致，遂诉至法院。

另经法院查明，在被告C水利局拍卖期间，D国家级自然保护区管理处函告被告C在自然保护区河段采砂行为涉嫌违法，要求终止对相关河段采砂权的拍卖。

裁判摘要：

1、被告C水利局与原告A签订《出让合同》签订的《出让合同》是否有效？

被告C水利局通过公开拍卖河道砂石开采权行为应当遵守《中华人民共和国自然保护区条例》（以下称“《自然保护区条例》”）第二十六条以及《中华人民共和国矿产资源法》（“以下称《矿产资源法》”）第二十条，非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在国家划定的自然保护区开采矿产资源。本案中，被告C水利局未经D国家级自然保护区管理处同意，拍卖出让B河道采砂权，并与原告A签订《出让合同》的行为明显违反上述法律规定，属于《中华人民共和国行政诉讼法》（以下称“《行政诉讼法》”）第七十五条规定的“没有依据等重大且明显违法的情形”，故《出让合同》无效。

2、因涉案行政协议无效，造成原告A损失，行政赔偿数额如何计算？

根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下称“《国家赔偿法》”）第二条、第三十六条以及《行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，给原告造成损失，应当判决被告承担赔偿责任，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿，故本案行政赔偿数额，应以原告A实际投入造成的损失额计算。其中，本院认为，《出让合同》成交价款因合同无效应予返还；佣金费用属于订立合同造成的实际损失，予以支持；原告A向金融机构借款利息、修建公路和购买两艘采砂船的支出，是原告A为开采砂石必要且合理的支出，也为办理采砂许可证的先行条件，予以认可。

一审法院判决：原告A与被告C签订的《出让合同》无效，被告C公司返还拍卖成交价款100万元，并赔偿原告A佣金、出让金利息、采砂船、修路、司法鉴定损失合计1120370.83元。

被告C不服一审判决，提起上诉，最终二审法院维持一审判决。

律师分析：

1、出让河道采砂权不能违反《自然保护区条例》等法律法规

本案争议行政协议项下的采砂河段在国家级自然保护区范围内，出让该河道采砂权不仅应受到国务院水行政主管部门对河道采砂的统一管理和监督检查，还应遵守《自然保护区条例》《矿产资源法》的相关规定。本案被告C水利局擅自拍卖自然保护区内河道的采砂权，严重违反了《自然保护区条例》《矿产资源法》中禁止性规定，属“重大且明显违法”的情形，应为无效。

2、行政协议被确认无效，除返还出让金外，还应予赔偿损失

根据《行政诉讼法》以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》及《国家赔偿法》的相关规定，被告C作为行政机关应当赔偿原告损失，计算标准为受害人直接损失以及返还财产所对应的银行同期存款利息。

总结 ：随着我国生态文明体制改革的深入推进，自然保护区、国家公园、饮用水源保护区等各类自然保护地不断优化整合，各省也都基本划定了生态保护红线。从事开矿、采石、采砂等活动，应当特别注意资源开发利用审批流程、环境保护政策及法律法规，避免出现违法行为。对于主管部门而言，也应当与相关部门做好沟通衔接工作，避免因行政行为违法，产生行政赔偿的不利后果。

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